20 лет. Аграрная реформа. «Белые пятна» земельной реформы

Надо безотлагательно провести генеральное межевание России — как в своё время сделала Екатерина Вторая.

Исполнилось двадцать лет земельной реформе в России. Она ставила целью осуществить переход к многообразию форм собственности на землю, обеспечить её социально справедливое распределение, создать равные условия для всех категорий хозяйств. И на этой основе добиться резкого подъёма экономики аграрного сектора. Реформа предусматривала также механизмы регулирования земельных отношений, рационального использования, охраны почв и восстановления их плодородия.

За два десятилетия Верховный Совет РСФСР, а затем Федеральное Собрание приняли немало законодательных актов, призванных обеспечить реализацию намеченных мер. Но дело подвигается медленно. Сельхозугодья нередко переходят в руки спекулянтов, нуворишей, а страна прочно села на “продовольственную иглу”. Между тем “земля, — подчеркивал известный реформатор Пётр Столыпин, — залог наших сил в настоящем и будущем. Земля — это Россия”.

Академик РАСХН Виктор Хлыстун эти проблемы знает не по наслышке. В кругах аграрников, журналистов его нередко называют “отцом земельной реформы”. В октябре 1990 года возглавил Государственный комитет РСФСР по земельной реформе. В 1991 — 1994 гг. - министр сельского хозяйства и продовольствия РФ. В мае 1996 года — вновь назначен министром сельского хозяйства и продовольствия РФ. Виктор Николаевич возглавлял это ведомство до 1998 года, одновременно, с мая 1997 года, являясь заместителем председателя правительства.

 Сейчас занят научно-педагогической деятельностью. Наш разговор с ним — о целях, результатах, перспективах земельных, аграрных преобразований в России.

— Виктор Николаевич, двадцать лет назад мы с вами, тогда ещё на ВДНХ, проводили пресс-конференцию о земельной реформе. Интерес к теме был огромный. Пришли даже потомки бывших частных землевладельцев. Спрашивали: “Могут ли вернуть поместья своих родственников?” С тех пор много воды утекло, а завершилась ли реформа?

— Она продолжается. Официальный старт ей дан первого января 1991 года. Тогда вступили в силу Законы РСФСР “О земельной реформе”, “О крестьянском (фермерском) хозяйстве”. Вместе с принятым в том же году Земельным кодексом и Законом “О плате за землю” они создали правовую базу для различных форм собственности: государственной, муниципальной, частной.

— Как вы сказали, реформа продолжается. Не слишком ли затянулась? И почему не привела к ожидаемым результатам? Более того, поспешное, навязанное сверху изменение форм собственности лишь усугубило положение крестьянства. Деревня сейчас, мягко говоря, в глубоком прорыве.

— Земельная реформа тесно связана с реформой аграрной. Это как бы её важнейшая составная часть. Для ее реализации требовались квалифицированные дееспособные кадры. И в Москве, и, что особенно важно, на местах. Ими могли стать, в частности, руководители сельхозпредприятий. В условиях прежнего строя они решали непростые производственные задачи. Нужно было опереться на их знания, опыт, авторитет. Но этого, к сожалению, не случилось.

Здесь, на мой взгляд, и ваши коллеги-журналисты оказали плохую услугу крестьянству, стране. Вместо того, чтобы сделать сельских руководителей союзниками реформ, стали, грубо говоря, поливать их в прессе, навешивать ярлыки: “красные помещики”, а колхозы, совхозы - “агрогулаги”, и так далее.

Я говорил тогда, а повторяю сегодня: это была серьезнейшая политическая ошибка. В результате мы зачастую встречали противодействие со стороны этих людей, а также массовые обвинения в адрес реформаторов. Дескать, насильно разрушают колхозы, совхозы.

— А разве не так?

— На самом деле ни в нашей идеологии, ни в принимаемых актах ни о каком насильственном разрушении речь не идет.

Вот на этом фоне, вместо предметного обсуждения насущных проблем шла, как я считаю, пустая, непрофессиональная, политизированная полемика. Что и оттянуло, усложнило, исказило ход реформ. У одних породило непредсказуемые, завышенные ожидания, у других — неудовлетворенность.

Принятый в 2000 году Земельный кодекс не работал, потому что в нем было много пробелов. Еще два года понадобилось, чтобы подкрепить его другими правовыми актами. Я руководил тогда авторским коллективом по подготовке закона “Об обороте земель сельхозназначения”. Но между тем, что было нами предложено и принятым вариантом, как говорят в Одессе, две большие разницы.

Многие, абсолютно необходимые нормы были исключены. Это касается земельных долей, ограничения латифундий, спекуляции участками.

— “Белые пятна” остаются и поныне. Вас нередко называют в прессе отцом-основателем, певцом теории мелкого земельного собственника. Дескать, фермер накормит страну. Одни ставят это вам в укор, другие в заслугу, зависимо от взглядов на пути и способы преобразования сельского хозяйства.

— Если посмотрите стенограммы моих выступлений, мои статьи, интервью, нигде не найдете тезиса о том, что фермерские хозяйства — единственный способ ведения сельхозпроизводства, пригодный для России. Я говорил изначально, и, постоянно повторяю на протяжении всех этих двадцати лет: мы должны предоставить крестьянину право выбрать ту форму хозяйствования, которая в наибольшей степени соответствует его социальным и экономическим интересам.

Далеко не каждый первоклассный тракторист, комбайнер или животновод может быть успешным фермером. Зато украсит своим трудом коллективное хозяйство. Вопрос в другом: крестьяне должны сами определиться. Создать хозяйство, выделившись из коллектива со своей земельной долей. Объединиться в акционерное общество, товарищество с ограниченной ответственностью, чтобы вести дело сообща. То есть, найти для себя наиболее приемлемую форму хозяйствования, выбрать из своих рядов или нанять руководителя, управляющего.

Все это и было заложено в нашем законодательстве. Лично я никогда не говорил, что фермерство — единственный путь развития. Но утверждал и повторяю сейчас: наиболее предприимчивые крестьяне способны создать фермерское хозяйство и очень эффективно работать в этом секторе. Что и доказано практикой. Сегодня у нас по стране около 270 тысяч фермеров. Реально работают примерно 160 тысяч.

— Почему же тогда “отпало” как минимум, сто тысяч хозяйств?

— Главная причина — экономические условия. Примерно до 2005 года крестьянин был в неведении, может ли рассчитывать на реальную государственную поддержку. Она была столь мизерной, неконцентрированной, размытой, что воспользоваться ею по сути невозможно.

Если на первом этапе главной задачей было получить земельный участок, чтобы начать свое дело, то затем возникла не менее сложная проблема: как финансировать производство? Собственных средств на это не было. За земельной реформой должна была последовать цепь решений, обеспечивающих крестьянину выход на рынок продовольствия, кредитов, страхования, а также развитие инфраструктуры села. Со всем этим крайне запаздываем.

— В 1991 году Правительство России выделило фермерам финансовую помощь в размере одного миллиарда рублей, так называемый “силаевский миллиард”. Он им помог?

— Несомненно.

— А вот бывший первый вице-премьер Правительства Михаил Полторанин в своей книге “Власть в тротиловом эквиваленте” пишет, что эти деньги растащили советские партчиновники на местах, неожиданно ушедшие в фермеры.

— Это абсолютная неправда. Решение о миллиарде было, конечно, рискованное. Средства эти переданы ассоциации “Российский фермер” — саморегулируемой, самоуправляемой структуре. Да, в каких-то районах руководителями фермерских объединений стали секретари райкомов, даже обкомов. Ну, возьмите хотя бы того же Владимира Казарезова, или некоторых известных директоров крупных хозяйств на Ставрополье, Кубани. Они и на новом поприще показали себя как хорошие организаторы производства. К ним, конечно, тоже поступали эти средства.

Но деньги находились под контролем самих фермеров, а тогда еще не было той коррупции, которая процветает сейчас. На каждом очередном съезде фермеров — региональном, федеральном анализировали поступления, расходы. До копеечки все учитывалось. Шумно, эмоционально проходили эти мероприятия. Не в пример теперешним: гладеньким, спокойненьким.Я, будучи министром сельского хозяйства, сидел на этих съездах от начала до конца. В общем, у тех фермеров украсть деньги было невозможно.

— Поговорим о крестьянской доле. Не в смысле общественного положения, судьбы — о наделах. Многие владеют ими лишь на бумаге. Виртуальные доли мешают обороту земли. Иные специалисты упрекают в этом вас. Дескать, напутал с ними Хлыстун.

— Приходилось и мне такое слышать. Я автор идеи земельных долей. Мой преемник на посту министра сельского хозяйства Виктор Семенов назвал ее абсолютно бездарной. Обидное определение, но это его право. Тут надо разобраться по сути. Мир придумал всего три способа приватизации земли. Это реституция — возврат прежним собственникам. Далее, продажа и уравнительное распределение. Последний, конечно, самый плохой. В то же время самый справедливый, и единственно приемлемый в нашем случае.

Я еще ни разу за эти двадцать лет не получил внятного ответа на вопрос, а как надо бы поступить? Правда, было предложение пойти по китайскому варианту. Оставить землю в госсобственности и сдавать крестьянам в аренду. Но под видом аренды там существуют все атрибуты честной собственности: право залога, продажи, и так далее. У них это продиктовано политической необходимостью. У нас такой необходимости нет.

Зато мы поступили, исходя из принципа социальной справедливости. Включили в список на право владения долями пенсионеров — эта земля их потом полита. Врачей, учителей — они лечат, учат сельских ребят. Так что и сегодня, с высоты пройденного, не откажусь ни от одной позиции в отношении земельных долей. Считаю, это было единственно правильное решение. Но мы исходили из того, что это — мера, переходного периода. Она должна была выполнить свою роль в течение полутора — максимум двух лет, затем уйти в историю.

— И каким же образом?

— За этот срок правообладатель должен был своей долей распорядиться. Создать фермерское хозяйство, объединиться с другими, и внести как вложение, пай в производственный кооператив. Спросите, почему за два года это не сделали? Опять виной два фактора. Отсутствие разъяснительной работы на местах. И — самое страшное — продолжалась дискуссия на тему: быть частной собственности на землю или не быть?

Очень мощные политические силы заявляли: “Нет иной собственности на землю, кроме государственной”. Попробуй, воспользуйся этим правом, а завтра его отберут.

Мы принимаем, наконец, Земельный кодекс, Закон “Об обороте земель сельскохозяйственного назначения”. А подзаконные акты, которые бы регулировали оформление долей, задерживаются. За годы, что шли споры вокруг проблемы земельной собственности, что произошло?

Часть людей из деревни уехали, часть умерли. Иные потеряли интерес к сельскому хозяйству и махнули рукой на свои наделы. Образовались бесхозные доли. Огромные площади. Как государство должно было на это отреагировать? Издать нормативный акт, на основании которого невостребованные доли обращались бы в госсобственность, с последующей продажей или сдачей в аренду. Но до сих пор этот вопрос не урегулирован.

Год назад были подготовлены изменения и дополнения в закон “Об обороте земель сельхозназначения”. Срочные, актуальные. Но принятый в первом чтении, законопроект до сих пор “гуляет” между Правительством и Госдумой. Чтобы распорядиться земельными долями, надо сначала определить их площади, границы. Ведь в пределах одной территории есть у нас земли собственности государственной, коллективно-долевой, муниципальной, корпоративных структур. А где они в натуре, в каких массивах находятся?

Никто не ведает. Значит, нужно решить вопросы землеустройства. Сейчас для этого много современных методов. Например, спутниковые, авиасъемки. Государство должно финансировать работы, но не хочет выделять на это деньги. Между тем из-за отсутствия таких данных несет гораздо большие потери. И порождает среду, в которой процветает армия всевозможных спекулянтов, “жучков”.

— Например, в Московской области, где разбазарили сельхозугодья.

— Так повсеместно. Лишь тринадцать процентов земель поставлены на кадастровый учет. Потому что наше законодательство здесь предусматривает заявительный характер: кто хочет, тот и ставит. И делают это в случаях, когда возникает необходимость осуществить какую-то операцию с землей. Мы по сути сейчас не знаем, какого она у нас качества, как распределена. Поэтому не существует программ борьбы с эрозией, опустыниванием, заболачиванием почв. В свое время императрица Екатерина Вторая нашла средства, политическую волю, чтобы провести генеральное межевание России. Сегодня нам снова нужно безотлагательно осуществить генеральное землеустройство страны.

— Без кадастра нельзя определить цену земли, а это затрудняет ее оборот.

— На самом деле все не так однозначно. Есть кадастровая стоимость, есть рыночная. Кадастровая нужна для начисления налога и может меняться по мере того, как меняется качество земли. Конечно, не так часто. При купле-продаже, залоге действует рыночная стоимость, которая определяется соглашением сторон. А чтобы она была объективной, привлекают профессионального оценщика, который назовет свою сумму. Это вовсе не значит, что стороны с нею согласятся. Тут уже другой, чисто коммерческий вопрос. Вывод эксперта для них — лишь некий ориентир.

— Что же мешает рынку земли, какие тормоза?

— Об одном из них я уже сказал. Не может нормально он функционировать, пока надлежащим образом не оформлены права землевладельцев, пока не создана его инфраструктура.

— А что в нее входит?

— Институт оценщиков, нотариата, землеустройства, определения конъюнктуры, и так далее. У нас есть компании, которые работают на этом рынке, но они не создают его целостную систему.

Это вторая причина. Третья — искажения в экономике. Запредельно высокая стоимость земли на одних территориях и крайне заниженная, необъективная на других. Чтобы ситуацию хоть как-то выровнять, изменить, нужно целенаправленно воздействовать на рынок. В частности, развивать транспорт, инфраструктуру, газо-, электроснабжение. Кому нужен земельный участок, если к нему не проехать, если там нет воды, света, газа.

— По мнению многих специалистов, развитию аграрного сектора, в том числе и фермерства, мешает отсутствие крестьянского банка. Получается, ни денег занять, ни землю под кредиты заложить.

— На самом деле это не так. Есть Россельхозбанк, государственный. Минимум семьдесят пять процентов своего кредитного портфеля он связывает с сельскохозяйственными товаропроизводителями. Тут самые низкие ставки, самая высокая доступность кредитов. Я бы его назвал крестьянским банком. Еще и потому что по определению призван способствовать развитию сельской кредитной кооперации, которая пятнадцать лет была в загоне. Она не поддерживалась ни идеологически, ни финансово, ни административно. Сегодня положение меняется к лучшему.

Россельхозбанк — источник финансовой поддержки кредитной кооперации. Вместе эти две системы, при нормальном развитии, обеспечат потребности аграрного сектора. Но и другие банки могут участвовать в этом процессе.

- Может ли, скажем, фермер заложить свою землю в Россельхозбанке?

— Не может. По одной причине: до сих пор надлежащим образом не оформил свое право на нее. А почему — я уже сказал. Цена землеустроительных работ завышена, коррупция в этой сфере страшная. Восемнадцать месяцев — средний срок постановки участка на карадстровый учет. Куда это годится?

Полтора года крестьянин обивает пороги различных инстанций, чтобы провести согласования. Тысячи раз ему возвращают документы. И всюду нужно “подмазать”, “дать на лапу”. Напомню: только тринадцать процентов земли поставлено на кадастровый учет. Значит, лишь тринадцать процентов собственников зарегистрировали свое право владения. А без этого, повторяю, заложить землю невозможно.

Если знаете, я достаточно долго работал в Россельхозбанке. Основным направлением моей деятельности там было как раз создание механизма ипотеки. Мы его подготовили, а воспользоваться им, к сожалению, могут немногие.

— Земельный кадастр в масштабах России, хотя бы формально существует?

— Его нет сейчас вообще. Потому что ввели понятие “кадастр недвижимости”. Согласно ему земля, возведенные на ней постройки, сооружения представляют единый объект. На этом основании Министерство экономического развития считает, что земельный кадастр себя исчерпал. Он как бы вошел в кадастр объектов недвижимости. Это неправильная позиция. У кадастра недвижимости и земельного совершенно разное назначение. Первый преследует, прежде всего, цели, связанные с юридической регистрацией прав и не содержит сведений о качестве, местоположении, потенциале плодородия, что крайне важно для земель сельхозназначения.

Мое предложение — ввести земельный кадастр отраслевой, под эгидой Министерства сельского хозяйства. По системе, которая была в эпоху социализма. Она вполне пригодна в нынешних условиях.

— В 1994 году вами был предложен закон “О государственном регулировании агропромышленного производства”. А после этого последовала ваша отставка с поста министра сельского хозяйства. Разные ходили на сей счет слухи. Может, приоткроете истинные причины?

— Я тогда подал в отставку и ушел из Правительства. Основной причиной явился проект этого закона. Он был категорически отвергнут моими коллегами из тогдашнего Минэкономразвития и торговли. Даже не был принят Правительством к рассмотрению. Считал и считаю это политической и экономической ошибкой моих оппонентов. Один из них Яков Уринсон, тогда заместитель главы этого министерства, сказал: “Я эту галиматью даже читать не хочу. Ну, о каком государственном регулировании можно говорить в условиях рыночной экономики?”.

Вот такая позиция определяла тогда многое. В том числе земельную, аграрную политику. Между тем нет ни одной страны мира с самой развитой рыночной экономикой, где бы не было государственного регулирования агропродовольственного сектора. Поскольку мой законопроект отвергли, я не мог больше оставаться в роли министра, на коленях просящего подачки для села. Что мне делать в Правительстве, если у него нет четкой программы помощи аграрному сектору, воздействия на рынок продовольствия?

На прежнюю должность я вернулся с условием, что этот закон будет принят, и его действительно приняли в 1996 году. Но в процессе обсуждения он был настолько выхолощен, что никакой позитивной роли не сыграл.

Чтобы как-то спасти положение, мы начали подготовку двух законов: “О развитии сельского хозяйства” и “О регулировании агропромышленного производства”. Один как бы “политический”, без указания срока действия. Второй — на конкретный период. Мне пришлось тогда руководить авторским коллективом. Подготовили очень хороший вариант второго закона. И опять-таки, не получил он “добро” Минэкономразвития и торговли. “Политический” приняли. Вместо второго предложено было разработать госпрограмму развития сельского хозяйства. Я был доволен хотя бы таким вариантом. В нем, на мой взгляд, правильно расставлены приоритеты. Многие из них реализованы. И в рамках нацпроекта “Развитие АПК”, и в рамках госпрограммы. Но надо совершенствовать инструменты, менять, с учетом требований дня, подходы.

Скажем, сегодня самая большая проблема для АПК — производство говядины. В импорте продовольствия она занимает наибольший объем. Практически мы можем обойтись без импорта мяса птицы, резко сократить ввоз свинины. Выращивание, откорм крупного рогатого скота — дело трудоемкое, затратное. Сюда нужно направить больше вложений, адресованных селу.

— О каком увеличении господдержки может идти речь, когда ее собираются снизить в связи с нашим возможным вступлением в ВТО?

— История вхождения России в ВТО началась еще в мою бытность министром. Я выступал тогда категорически против этого. Потому что нам устанавливали жесточайшие пределы господдержки села. В процессе согласований они смягчены. Мы имеем даже некий резерв на ее увеличение.

— Но в том же федеральном бюджете на 2011 и на плановый период 2012—2013 годов в процентном отношении она резко снижается.

— Это, несомненно, плохо — не способствует продовольственной безопасности страны, ведет к дисбалансу в развитии отраслей экономики.

— Запад требует, чтобы мы не оказывали финансовую помощь аграрному сектору. Свой же подпитывает очень даже серьезно.

Уровни поддержки в тех же США, Евросоюзе, хоть на единицу продукции, площади земли, хоть на одного работающего несравненно выше. Поэтому говорить о конкуренции на мировых рынках продовольствия нам крайне трудно.

Вернемся к доле АПК в расходной части бюджета. На самом деле важна абсолютная денежная масса. Если ВВП увеличивается, то и она, соответственно в процентном отношении растет. Начиная с реализации нацпроекта “Развитие АПК” идет существенное увеличение объемов господдержки селу. Никто сегодня уже не говорит: “Это черная дыра”. Построены тысячи современных животноводческих комплексов. Они дают продукцию. Если бы мне в 1990 году сказали, что будем иметь среднесуточный привес бройлерных цыплят в 42 грамма, я бы сказал: “Фантастика”. Раньше и за 28 граммов привеса чуть ли не звание Героя соцтруда присваивали.

— Есть еще вопрос не совсем по теме нашей беседы, но очень сильно взволновавший общественность. Минрегионразвития предлагает законодательно запретить на дачных, садовых участках вне населенных пунктов, строительство капитальных сооружений. Что вы на это скажете?

— Если так ставится вопрос, это абсолютнейшая нелепость. Нельзя возвращать к жизни старые порядки. Помните: печная труба, толщина стен, размеры помещений не должны были выходить за установленные пределы. “Незаконной” считалась теплица, если там было отопление. И все это шло, в случае нарушений — под бульдозер.

Такое противоречит демократической, просто разумной экономике. Если я собственник своих соток, - а сегодня их соотношение с шести сдвигается в сторону двенадцати, и это абсолютно позитивный процесс, - не наношу вреда окружающей среде, смежным землепользователям, то позвольте самому решать, что строить, что выращивать.

Весь мир стремится рассредоточить крупные конгломерации. Иначе будет дорожный коллапс, который уже наблюдаем в Москве. Страна стареет, от этого никуда не уйти. Пенсионеры будут постепенно перемещаться на свои загородные сотки и возводить там капитальные сооружения. Это позитивный процесс, который надо поддерживать.

— Виктор Николаевич, представьте, что мы вернулись в 1990 год, начало земельной реформы. Что бы, с высоты теперешнего опыта, в ней изменили, предусмотрели, улучшили?

— Сохранил бы все ее базовые принципы. Ни один из них себя не изжил. Что бы изменил? Создал бы мощную систему информационной поддержки реформы. Не только сохранил, но и укрепил бы систему государственного регулирования земельных отношений. В 1990 году был создан Госкомзем, потом его статус понизили. Теперь — агентство. Там практически не осталось “земельной” части, ее специалистов. При том что, скажем, Белоруссия, Украина, Казахстан имеют солидные структуры по государственному управлению земельными ресурсами. Эта система у них очень эффективно работает. У нас — разрушена.

Я бы сохранил структуру, - не важно, как было бы ее название, -но чтоб комплексно занималась вопросами обустройства земли.

Еще создал бы ряд барьеров самозахвату, спекуляции землей, латифундиям. Последнее — особо страшное экономическое зло. Мы знаем, как с ним бороться. К сожалению, нашим инициативам противостоят олигархи, которые имеют огромное влияние на принятие решений.

И еще один, крайне важный момент. Я бы обеспечил преемственность государственной политики, которая сложилась при социализме в отношении охраны земель. От деградации, от заболачивания, опустынивания, водной, ветровой эрозии. Чем сегодня страна абсолютно не занимается.

Вот позиции, которые, на мой взгляд, во многом изменили бы сегодняшнее состояние земельного фонда, в целом аграрного сектора.

Беседовал Александр Демидов